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21/12/2008 - Migliaccio Ing.
Luca

URBANISTICA

Circ.R. 26 febbraio 2008, n. 1

Note
esplicative sulle procedure di formazione dei Piani Urbanistici
Generali dopo l’entrata in vigore del Documento Regionale di Assetto
Generale (DRAG) – Indirizzi, criteri e orientamenti per la
formazione, il dimensionamento e il contenuto dei Piani Urbanistici
Generali (PUG).

(Puglia
B.U. 12 marzo 2008, n. 4)

REGIONE PUGLIA

Assessorato all’Assetto del Territorio

Sommario:

1.Introduzione

2.L’applicazione del principio
tempus regit actum ai casi concreti

3.Finalità e organizzazione delle
Conferenze di Copianificazione

4.I Protocolli d’Intesa fra
Regione, Province e Comuni

1.
Introduzione

Questa Circolare mira a fornire alcuni
essenziali chiarimenti in merito alle procedure di formazione dei
Piani Urbanistici Generali (PUG) dopo l’entrata in vigore del
“Documento Regionale di Assetto Generale (DRAG) Del.G.R. 3 agosto 2007, n. 1328 –
Indirizzi, criteri e orientamenti per la formazione, il
dimensionamento e il contenuto dei Piani Urbanistici Generali (PUG)”
(di seguito definito “Indirizzi”), con la pubblicazione sul
Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 120 del 29 agosto 2007.
Essa riguarda in particolare:

-
l’iter formativo che dovranno seguire i Comuni che al momento
dell’entrata in vigore degli “Indirizzi” avevano già avviato la
redazione del PUG ai sensi della L.R. 27 luglio 2001, n. 20, “Norme generali
di governo e uso del territorio”;

-
la valenza e l’organizzazione delle Conferenze di Copianificazione;

-
le finalità dei Protocolli d’Intesa per la Formazione dei PUG.

2.
L’applicazione del principio tempus regit actum ai
casi concreti

L’Assessorato all’Assetto del Territorio che
ha redatto gli “Indirizzi” era consapevole che al momento
dell’entrata in vigore degli “Indirizzi” numerosi Comuni avevano già
avviato la redazione del PUG e proprio con riferimento a detta
fattispecie  ha inserito
nel documento la Parte V – “Efficacia del DRAG” la seguente
indicazione:

In
attuazione del principio tempus regit actum, gli “Indirizzi”
si rivolgono agli atti amministrativi che saranno adottati dopo la
sua entrata in vigore. Pertanto, i piani comunali adottati prima
dell’entrata in vigore dei presenti “Indirizzi”, saranno valutati in
base alle norme previgenti.

In
merito all’applicazione di tale principio permangono tuttavia dubbi
che giova  chiarire con
questa Circolare.

Il principio ha una valenza generale e di
conseguenza si applica a tutti gli atti che compongono il percorso
di formazione del PUG, sintetizzato nell’Appendice I “Schema logico
delle procedure di formazione del PUG” che qui si allega.

Il
percorso delineato negli “Indirizzi” prevede tre atti amministrativi
fondamentali:

• l’Atto di Indirizzo, comprensivo
del documento di scoping della VAS, adottato dalla Giunta Comunale,
che delinea gli obiettivi politici, il programma della
partecipazione civica alla formazione del PUG e della concertazione
mediante le Conferenze di Copianificazione, la dotazione strumentale
necessaria per elaborare e gestire il Piano

• il Documento Programmatico
Preliminare (DPP), adottato dal Consiglio Comunale e sottoposto alle
osservazioni di cui al comma 3, art. 11, L.R. 27 luglio 2001, n. 20

• il Piano Urbanistico Comunale
(PUG), adottato dal Consiglio Comunale e sottoposto alle
osservazioni di cui al comma 5, art. 11, L.R. 27 luglio 2001, n. 20

Rispetto
al percorso delineato negli “Indirizzi”, per i Comuni che alla data
di entrata in vigore del documento regionale, il 29 agosto 2007,
avevano già iniziato la formazione del PUG, si possono presentare
quindi i seguenti casi:

a)DPP
in formazione, ma non ancora adottato. Occorre:

1.
promuovere adeguate forme per la partecipazione civica alla
formazione del DPP

2. avviare la
elaborazione della Valutazione Ambientale Strategica (VAS)
attraverso la redazione del Documento di Scoping

3.
convocare la prima Conferenza di Copianificazione (nella forma di
una Conferenza di Servizi ai sensi della L. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i.) durante
la quale, in adesione al principio della cooperazione
interistituzionale, si stabiliranno le modalità con cui ciascuno dei
partecipanti metterà a disposizione del Comune il proprio patrimonio
di dati e conoscenze per la elaborazione del piano e del Rapporto
Ambientale della VAS.

Successivamente
il DPP potrà essere adottato (vedi figura 1  )..

b)DPP
adottato. Esso è valido a tutti gli effetti. Il PUG dovrà essere
elaborato conformemente agli “Indirizzi” regionali. Pertanto,
occorre:

1.
favorire la partecipazione civica alla formazione del PUG

2.
elaborare il Rapporto Ambientale della VAS

3.
convocare la Conferenza di Copianificazione prevista prima
dell’adozione del PUG

Successivamente
il PUG potrà essere adottato (vedi figura 2  ).

c)PUG
adottato: esso è valido a tutti gli effetti. Il controllo di
compatibilità della Provincia e della Regione sarà effettuato
conformemente alle norme in vigore prima del 29 agosto 2007 (ossia
senza tener conto degli “Indirizzi”).

Si ricorda che il controllo di compatibilità
regionale è effettuato, fra l’altro, conformemente a quanto previsto
dai

Piani
di Assetto Idrogeologico (PAI) redatti dalle Autorità di Bacino
(AdB), con il sistema delle aree naturali protette nazionali e
regionali istituite ai sensi dell'art. 2 della L. 6 dicembre 1991, n. 394 e dell'art. 2
della L.R. 24 luglio 1997, n. 19, nelle quali
vigono le relative discipline di tutela, con il sistema di tutela
della Rete Natura 2000 (SIC – Siti di Importanza Comunitaria e ZPS
Zone di Protezione Speciale) e con le previsioni del Piano
Paesistico Territoriale Tematico/Paesaggio (PUTT/P), elaborato ai
sensi della L.R. 31 maggio 1980, n. 56 in attuazione
della L. 8 agosto 1985, n. 431 e approvato con
Del.G.R. 15 dicembre 2000, n. 1748 (BURP
n.6 del 11.01.2001) e, se vigenti, dei suoi Sottopiani.

Laddove
i territori comunali ricomprendono aree incluse nella Rete Natura
2000, si richiama il rispetto dell’art. 5 del D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357,
“valutazione di incidenza” che stabilisce che i proponenti
progetti di pianificazione territoriale debbano considerare che la
valenza naturalistico-ambientale dei siti di importanza comunitaria
elencati negli allegati A e B al D.M. 3 aprile 2000 così come modificato dal
D.P.R. 12 marzo 2003, n. 120.

Detta
considerazione comporta la realizzazione della procedura
disciplinata nell’allegato G “contenuti della relazione per la
valutazione di incidenza di piani e progetti” dello stesso DPR.

In
particolare, in base all'art. 6 del D.P.R. 12 marzo 2003, n. 120, comma 1,
nella pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere
conto della valenza naturalistico-ambientale dei proposti siti di
importanza comunitaria, dei siti di importanza comunitaria e delle
zone speciali di conservazione. Si tratta di un principio di
carattere generale tendente ad evitare che vengano approvati
strumenti di pianificazione urbanistica o di pianificazione
territoriale in conflitto con le esigenze di conservazione degli
habitat e delle specie di interesse comunitario. Il comma 2 dello
stesso art. 6 stabilisce che, vanno sottoposti a valutazione di
incidenza tutti i piani
territoriali, urbanistici e di settore. Pertanto, il PUG dovrà
essere corredato da “valutazione di incidenza” per le parti
ricadenti in aree della rete Natura 2000, da istruirsi e vagliarsi a
cura dell’Assessorato all’Ecologia.

Si
ricorda anche che l’adeguamento al PUTT/P non implica che ci si
debba limitare a recepire vincoli e prescrizioni del PUTT/P, come
mero adempimento formale. Al contrario, sulla base del più accurato
sistema di conoscenze e dei quadri interpretativi elaborati nel
corso della redazione del PUG, è consentito apportare “modifiche
alle perimetrazioni e al valore degli Ambiti Territoriali Estesi
(Titolo II), oltre che alle perimetrazioni ed alle
prescrizioni di base degli Ambiti Territoriali Distinti (Titolo III
capi I, II, III, IV)” del PUTT/P, che “risultino necessarie
per perseguire finalità di armonizzazione tra tutela
paesaggistico-ambientale e compatibile sviluppo socio-economico
della popolazione residente”, ovviamente nel rispetto delle
corrispondenti direttive di tutela (art. 3.05) ed in coerenza con
gli indirizzi di tutela (art. 2.02).

3.
Finalità e organizzazione delle Conferenze di
Copianificazione

Per
favorire una proficua convergenza tra le determinazioni degli Enti
Locali, quelle delle altre Amministrazioni competenti e gli
interessi di altri soggetti, sin dalla fase iniziale di formazione
dello strumento urbanistico, dopo la redazione dell’Atto di
Indirizzo comunale e prima della redazione del DPP, gli “Indirizzi”
prevedono che il Comune convochi una prima Conferenza di
Copianificazione (ai sensi della L. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i.). Alla
Conferenza sono invitati la Regione, la Provincia, i Comuni
confinanti, gli Enti che dovranno esprimere un parere secondo le
norme nazionali e regionali in vigore e ogni altro Ente i cui
programmi possano incidere sulla pianificazione comunale (ad es.
Comunità Montane, Consorzi ASI, Consorzi di Bonifica, Autorità
Portuali, Capitanerie di Porto, Ferrovie, ENAC, ENAV, ANAS, ENEL,
AQP, Aziende gestori di reti gas, ecc.), nonché gli altri soggetti
motivatamente interessati (associazioni di categorie
imprenditoriali, sindacali, associazioni ambientaliste e culturali
ecc.). In tale occasione si stabiliranno le modalità con cui
ciascuno di questi Enti metterà a disposizione del Comune il proprio
patrimonio di dati e conoscenze per la elaborazione del Piano e del
Rapporto Ambientale della Valutazione Ambientale Strategica
(VAS).

Inoltre,
dopo l’adozione del DPP e prima dell’adozione del PUG, il Comune
convoca una seconda Conferenza di Copianificazione alla quale invita
gli Enti e i soggetti sopra indicati ed eventuali altri i cui
programmi possano incidere sulla pianificazione comunale o che siano
motivatamente interessati.

Prima dell’incontro, il Comune fornisce ai
partecipanti il DPP e le eventuali osservazioni pervenute ai sensi
della L.R. 27 luglio 2001, n. 20 art. 11 comma
3.

Anche
questa seconda Conferenza ha natura istruttoria, essendo diretta a
mettere a disposizione dell’Amministrazione procedente, nel momento
in cui avvia la elaborazione del PUG, significativi contributi
collaborativi in merito:

-
al sistema delle conoscenze e ai quadri interpretativi del
territorio, nell’area vasta e all’interno dei confini comunali,
sviluppati nel Documento Programmatico Preliminare;

-
agli obiettivi e alle scelte generali di pianificazione delineate
nel DPP;

-
alle prime valutazioni che integrano il Rapporto Ambientale.

La
conferenza ha anche lo scopo di verificare gli impegni assunti nella
precedente Conferenza di Copianificazione (vedi figura   ).

Per
quei Comuni che alla data di entrata in vigore degli “Indirizzi” il
29 agosto 2007 avevano già adottato il DPP, l’iter di formazione del
PUG prevedrà un’unica Conferenza di Copianificazione. E’ importante
rilevare che i DPP così adottati sono solitamente documenti scarni e
privi di quadri di conoscenze ricchi e articolati, nell’area vasta e
all’interno dei confini comunali, come quelli richiesti dagli
“Indirizzi”. E’ di tutta evidenza quindi che, affinché gli Enti e
gli altri soggetti partecipanti alla Conferenza possano fornire
all’Amministrazione comunale un proficuo contributo in vista
dell’adozione del PUG e in questo modo agevolare il controllo di
compatibilità e l’acquisizione di pareri, occorrerà che la
Conferenza di Copianificazione venga convocata dal Comune
allorquando sia il sistema delle conoscenze e i quadri
interpretativi del territorio, sia il Rapporto Ambientale della VAS
siano sufficientemente maturi (vedi figura 2   ).
Particolare attenzione dovrà essere prestata alle informazioni
necessarie ai fini dell’adeguamento del PUG alle pianificazioni
sovraordinate (paesaggistica, di bacino, di tutela delle acque ecc.)
e all’acquisizione degli atti di consenso, comunque denominati,
dagli enti competenti (Autorità Portuali, Capitanerie di Porto,
Ufficio Parchi regionale, Soprintendenze ecc.).

In
conclusione, il metodo della copianificazione è essenziale per dare
attuazione al principio di sussidiarietà, centrale nel nuovo
approccio alla pianificazione urbanistica e territoriale.  Esso va praticato non solo
coordinando i vari livelli della pianificazione territoriale
ordinaria (regionale, provinciale, comunale) ma anche integrando
nella pianificazione ordinaria i contenuti della pianificazione
specialistica (piani regolatori portuali, piani comunali delle
coste, piani per le zone ASI ecc.). Le Conferenze sono anche volte a
dare efficienza e celerità all'azione amministrativa connessa alla
formazione dei PUG. Esse, infatti, consentono di acquisire e di
indirizzare preventivamente la documentazione che il Comune
procedente sta elaborando, per evitare o almeno ridurre i motivi di
possibile discussione all’interno delle normali procedure di
rilascio dei pareri o di verifica di coerenza e compatibilità con la
molteplice strumentazione con la quale il Piano comunale deve
confrontarsi.

Occorre
ribadire che, comunque, le Conferenze di Copianificazione non
sostituiscono in alcun modo le normali procedure di rilascio dei
pareri o dei controlli di compatibilità affidati dal complesso
normativo vigente ai diversi Enti titolari. Le procedure previste
dalla L.R. 27 luglio 2001, n. 20 (art. 11) per la
formazione del PUG e in particolare i pareri di compatibilità
regionale e provinciale e i pareri dovuti dagli altri Enti
eventualmente preposti da ulteriori norme nazionali e regionali

(Autorità
di Bacino, Ufficio Parchi della Regione Puglia, Soprintendenze ecc.)
rimangono completamente validi e non sono sostituiti in alcun modo
dalle Conferenze di Copianificazione, le quali, come già illustrato
in precedenza, hanno l’unico scopo di semplificare e agevolare i
Comuni nel percorso di formazione dei piani comunali.

4. I
Protocolli d’Intesa fra Regione, Province e Comuni

Dopo
la Conferenza Programmatica finalizzata a garantire il più ampio
coinvolgimento della intera comunità regionale nella elaborazione
del DRAG, tenutasi nel novembre 2006, l’Assessorato all’Assetto del
Territorio ha proposto alla Giunta Regionale l’approvazione di uno
schema di Protocollo d’Intesa per sperimentare con i Comuni che ne
avessero fatto richiesta gli “Indirizzi” non ancora approvati, anche
al fine di poterli mettere a punto tenendo conto delle reali
condizioni operative locali. L’intesa prevede lo scambio di dati e
conoscenze tra Comune, Provincia e Regione e l’impegno dei
rispettivi funzionari tecnici a partecipare alle riunioni necessarie
al processo di copianificazione.

Con
l’entrata in vigore del DRAG nell’agosto del 2007, tali impegni
previsti nel Protocollo d’Intesa sono divenuti obbligatori e fanno
parte delle pratiche ordinarie individuate dagli “Indirizzi” per la
redazione ed approvazione dei PUG.

L’unico
elemento degli “Indirizzi” che ancora mantiene una necessità di
sperimentazione riguarda l’informatizzazione dei Piani Urbanistici
Generali.

Si
tratta di comprendere quali siano le modalità più efficaci di
elaborazione del PUG all’interno del Sistema Informativo
Territoriale (SIT) regionale, quale sia la struttura migliore da
utilizzare nella formazione dei database da associare ai
poligoni che rappresentano invarianti e contesti nel PUG, per
favorire sia la gestione del piano da parte del Comune, sia la
“mosaicatura” e l’espressione dei rispettivi pareri di compatibilità
da parte di Provincia e Regione.

In conclusione, si ritiene che non sia più
necessario stipulare ulteriori Protocolli d’Intesa per stabilire
impegni che sono già obbligatori per tutti gli Enti interessati e
che ormai rientrano nelle normali procedure di formazione dei PUG.
Mentre appare ancora utile stipulare Protocolli d’Intesa, sempre con
i Comuni che ne facciano richiesta, per sperimentare le modalità di
informatizzazione dei PUG accennate in precedenza.

Fine documento
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21/12/2008 - Migliaccio Ing.
Luca